SMM網訊：宏(hong)觀調(diao)(diao)控(kong)(kong)是中國政(zheng)(zheng)府(fu)自定(ding)義的四大(da)(da)職能(neng)之一(yi)(yi)，產(chan)(chan)能(neng)過(guo)剩則是多年來中國經(jing)濟(ji)久(jiu)治難(nan)愈的頑癥。更嚴重(zhong)的問題還(huan)在(zai)于，最近十多年來，針對鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(ye)的產(chan)(chan)能(neng)過(guo)剩問題，中央(yang)政(zheng)(zheng)府(fu)曾經(jing)多次實(shi)施強(qiang)力干預，先后(hou)推出了一(yi)(yi)系列以淘汰落(luo)后(hou)產(chan)(chan)能(neng)為(wei)目(mu)標的宏(hong)觀調(diao)(diao)控(kong)(kong)措(cuo)施，各項(xiang)調(diao)(diao)控(kong)(kong)政(zheng)(zheng)策、法規(gui)和各部委(wei)文件(jian)不斷出臺，幾乎每(mei)隔三四年就(jiu)有一(yi)(yi)場(chang)聲(sheng)勢(shi)浩大(da)(da)的調(diao)(diao)控(kong)(kong)運動(dong)，每(mei)次調(diao)(diao)控(kong)(kong)都有一(yi)(yi)大(da)(da)批大(da)(da)型項(xiang)目(mu)“緊急叫停”，大(da)(da)大(da)(da)小(xiao)小(xiao)的各類企業(ye)“關、停、并、轉”。然而，幾番調(diao)(diao)控(kong)(kong)下(xia)來，產(chan)(chan)能(neng)過(guo)剩問題越演越烈(lie)：過(guo)剩引發(fa)調(diao)(diao)控(kong)(kong)，調(diao)(diao)控(kong)(kong)過(guo)后(hou)又(you)是一(yi)(yi)輪(lun)(lun)更大(da)(da)規(gui)模的投(tou)(tou)資，造成產(chan)(chan)能(neng)更加過(guo)剩。投(tou)(tou)資、過(guo)剩與調(diao)(diao)控(kong)(kong)的輪(lun)(lun)回，無疑(yi)是政(zheng)(zheng)府(fu)失靈的一(yi)(yi)大(da)(da)標本。
中(zhong)國(guo)經(jing)濟(ji)的產(chan)能過(guo)剩頑癥(zheng)(zheng)為什(shen)么不(bu)能根(gen)治(zhi)？什(shen)么原因導致政(zheng)府(fu)的宏(hong)觀(guan)調控(kong)(kong)政(zheng)策(ce)失(shi)效(xiao)？在(zai)市場經(jing)濟(ji)環境下，政(zheng)府(fu)應當如何處理(li)政(zheng)府(fu)與市場的關系，政(zheng)府(fu)對(dui)市場的調控(kong)(kong)應當如何進行？本文試以1996年(nian)以來鋼鐵產(chan)業的調控(kong)(kong)過(guo)程(cheng)為個案(an)，全面考察和(he)研究中(zhong)國(guo)政(zheng)府(fu)針(zhen)對(dui)產(chan)能過(guo)剩的調控(kong)(kong)過(guo)程(cheng)及其(qi)績效(xiao)，探討并揭示產(chan)能過(guo)剩治(zhi)理(li)和(he)調控(kong)(kong)失(shi)效(xiao)的癥(zheng)(zheng)結(jie)，求(qiu)解治(zhi)理(li)產(chan)能過(guo)剩頑癥(zheng)(zheng)、糾正(zheng)“政(zheng)府(fu)失(shi)靈”的對(dui)策(ce)。
一、宏觀調控過(guo)程、
方式與政策表現
1996年，中(zhong)國(guo)(guo)(guo)的(de)粗(cu)鋼(gang)產(chan)(chan)量首次(ci)超過1億噸并超越日(ri)本、美國(guo)(guo)(guo)而躍居世界(jie)第一。從此(ci)(ci)，官方(fang)和民間(jian)對(dui)我國(guo)(guo)(guo)鋼(gang)鐵產(chan)(chan)能過剩(sheng)(sheng)的(de)議論如影(ying)相(xiang)隨(sui)，成為中(zhong)國(guo)(guo)(guo)經(jing)(jing)濟(ji)發(fa)(fa)展(zhan)(zhan)進(jin)程中(zhong)的(de)一大話題。鋼(gang)鐵產(chan)(chan)業(ye)作為工業(ye)的(de)脊梁和傳統產(chan)(chan)業(ye)的(de)代表，其固定(ding)資產(chan)(chan)投資對(dui)經(jing)(jing)濟(ji)具有極強(qiang)的(de)拉動力。因此(ci)(ci)，最近十多(duo)年來(lai)中(zhong)國(guo)(guo)(guo)政(zheng)府針對(dui)產(chan)(chan)能過剩(sheng)(sheng)問題發(fa)(fa)動的(de)幾次(ci)宏(hong)(hong)觀(guan)調(diao)控和整(zheng)(zheng)頓運動，幾乎都是從對(dui)鋼(gang)鐵業(ye)的(de)調(diao)控和整(zheng)(zheng)治開始的(de)。從中(zhong)國(guo)(guo)(guo)鋼(gang)鐵業(ye)的(de)發(fa)(fa)展(zhan)(zhan)和宏(hong)(hong)觀(guan)調(diao)控的(de)實施(shi)情況(kuang)看(kan)，我們認為，1996年以(yi)來(lai)中(zhong)國(guo)(guo)(guo)政(zheng)府對(dui)鋼(gang)鐵行業(ye)實施(shi)的(de)宏(hong)(hong)觀(guan)調(diao)控及政(zheng)策表現(xian)，大致(zhi)可以(yi)劃分為以(yi)下幾個階段：
1.第一階段(duan)（1996年(nian)-2002年(nian)）
這一階段(duan)鋼鐵業宏(hong)觀調(diao)控的(de)(de)(de)最大特點，是行政(zheng)權力對(dui)市(shi)(shi)場和行業發展的(de)(de)(de)絕(jue)對(dui)主導(dao)地位。這一方面是由(you)于當時中國的(de)(de)(de)市(shi)(shi)場經濟(ji)體制(zhi)尚處草創階段(duan)，市(shi)(shi)場自身(shen)的(de)(de)(de)力量十分有限(xian)。另一方面，政(zheng)府對(dui)產業和產能的(de)(de)(de)調(diao)控，也基(ji)本(ben)上沿襲了計劃(hua)經濟(ji)時代的(de)(de)(de)管(guan)控方式，以致“九(jiu)五”時期和“十五”之初，國家對(dui)國民經濟(ji)的(de)(de)(de)管(guan)理目標還(huan)是以“計劃(hua)”的(de)(de)(de)形(xing)式頒布的(de)(de)(de)。
從1996年(nian)(nian)開(kai)始，國家(jia)(jia)進一步加強了對(dui)鋼(gang)鐵(tie)(tie)(tie)(tie)工(gong)(gong)業(ye)(ye)(ye)固(gu)定資(zi)(zi)產(chan)(chan)(chan)投(tou)資(zi)(zi)的控(kong)(kong)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)，要(yao)求各地嚴(yan)格執行(xing)(xing)“九五”計劃，嚴(yan)格控(kong)(kong)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)新開(kai)工(gong)(gong)項(xiang)目(mu)，并規定2億(yi)(yi)元以上(shang)的投(tou)資(zi)(zi)項(xiang)目(mu)須經國務院(yuan)批(pi)(pi)準(zhun)。1999年(nian)(nian)1月，國家(jia)(jia)經濟貿易委員(yuan)會頒布(bu)《關于做(zuo)好鋼(gang)鐵(tie)(tie)(tie)(tie)工(gong)(gong)業(ye)(ye)(ye)總(zong)量控(kong)(kong)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)工(gong)(gong)作的通(tong)知(zhi)》，認為鋼(gang)鐵(tie)(tie)(tie)(tie)產(chan)(chan)(chan)業(ye)(ye)(ye)存在日益突(tu)出的重(zhong)(zhong)復建設(she)和(he)工(gong)(gong)業(ye)(ye)(ye)結構不合(he)理問題，要(yao)求以1998年(nian)(nian)鋼(gang)產(chan)(chan)(chan)量為基準(zhun)壓(ya)縮鋼(gang)產(chan)(chan)(chan)量10%，“堅決制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)止(zhi)重(zhong)(zhong)復建設(she)，3年(nian)(nian)內(nei)不再批(pi)(pi)準(zhun)新建煉(lian)鋼(gang)、煉(lian)鐵(tie)(tie)(tie)(tie)、軋鋼(gang)項(xiang)目(mu)”；同年(nian)(nian)8月經貿委頒布(bu)《工(gong)(gong)商投(tou)資(zi)(zi)領域(yu)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)止(zhi)重(zhong)(zhong)復建設(she)目(mu)錄(第(di)一批(pi)(pi))》，新建高(gao)爐煉(lian)鐵(tie)(tie)(tie)(tie)、轉爐煉(lian)鋼(gang)等15個鋼(gang)鐵(tie)(tie)(tie)(tie)工(gong)(gong)業(ye)(ye)(ye)被列入(ru)其中。2000年(nian)(nian)，國家(jia)(jia)經濟貿易委員(yuan)會相繼(ji)頒發《關于做(zuo)好2000年(nian)(nian)總(zong)量控(kong)(kong)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)工(gong)(gong)作的通(tong)知(zhi)》、《關于下達2000年(nian)(nian)鋼(gang)鐵(tie)(tie)(tie)(tie)生產(chan)(chan)(chan)總(zong)量控(kong)(kong)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)目(mu)標的通(tong)知(zhi)》，要(yao)求嚴(yan)格控(kong)(kong)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)新增產(chan)(chan)(chan)能(neng)投(tou)資(zi)(zi)。在行(xing)(xing)政權力的強勢(shi)干預下，國家(jia)(jia)對(dui)鋼(gang)鐵(tie)(tie)(tie)(tie)產(chan)(chan)(chan)能(neng)的總(zong)量控(kong)(kong)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)是行(xing)(xing)之有(you)效的。從1997年(nian)(nian)開(kai)始，鋼(gang)鐵(tie)(tie)(tie)(tie)行(xing)(xing)業(ye)(ye)(ye)固(gu)定資(zi)(zi)產(chan)(chan)(chan)投(tou)資(zi)(zi)額銳減，1997到(dao)2000年(nian)(nian)，全行(xing)(xing)業(ye)(ye)(ye)固(gu)定資(zi)(zi)產(chan)(chan)(chan)投(tou)資(zi)(zi)額分(fen)別為208.49億(yi)(yi)元、174.67億(yi)(yi)元、76.87億(yi)(yi)元、63.66億(yi)(yi)元。固(gu)定資(zi)(zi)產(chan)(chan)(chan)投(tou)資(zi)(zi)均呈負增長之勢(shi)。
“九五”時(shi)期和“十五”的(de)(de)前兩年，國家對(dui)鋼(gang)鐵產業的(de)(de)宏(hong)(hong)觀(guan)(guan)調(diao)(diao)(diao)控(kong)以(yi)國家經貿委為(wei)調(diao)(diao)(diao)控(kong)主體，其主要手段為(wei)行(xing)(xing)政(zheng)管制(zhi)，通過(guo)對(dui)新(xin)開工項目的(de)(de)審批控(kong)制(zhi)來(lai)強(qiang)化其調(diao)(diao)(diao)控(kong)。因(yin)此，這(zhe)一時(shi)期鋼(gang)鐵產業的(de)(de)宏(hong)(hong)觀(guan)(guan)調(diao)(diao)(diao)控(kong)的(de)(de)特點表現為(wei)調(diao)(diao)(diao)控(kong)主體和調(diao)(diao)(diao)控(kong)手段的(de)(de)單一性(xing)，所謂調(diao)(diao)(diao)控(kong)，基本上沿(yan)用了(le)計劃(hua)時(shi)代對(dui)市場準入的(de)(de)嚴格審批和控(kong)制(zhi)，行(xing)(xing)政(zheng)性(xing)管制(zhi)的(de)(de)特點一覽無遺。換言(yan)之，此一時(shi)期政(zheng)府對(dui)產業實(shi)施的(de)(de)宏(hong)(hong)觀(guan)(guan)調(diao)(diao)(diao)控(kong)，是以(yi)直接干預微觀(guan)(guan)經濟的(de)(de)手段來(lai)治理預期中的(de)(de)產能過(guo)剩的(de)(de)。
2.第二階段（2003年(nian)-2008年(nian)）
政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)與市場形成博(bo)(bo)弈格局(ju)且博(bo)(bo)弈日益激烈和復雜化，是(shi)此一(yi)段宏觀調(diao)控的(de)(de)(de)(de)一(yi)大特點。一(yi)方(fang)面，中國加入世貿(mao)組(zu)織后(hou)國外(wai)市場的(de)(de)(de)(de)不斷開拓和外(wai)貿(mao)出(chu)(chu)口的(de)(de)(de)(de)高速(su)增長，不斷拉(la)動(dong)著國內(nei)的(de)(de)(de)(de)投資(zi)需求(qiu)，從而引發中央政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)對產能過剩的(de)(de)(de)(de)擔(dan)憂，促使鋼(gang)鐵行業的(de)(de)(de)(de)強力(li)調(diao)控不斷加碼(ma)。另一(yi)方(fang)面，政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)與市場，中央政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)與地(di)(di)(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)，以及各(ge)地(di)(di)(di)(di)(di)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)間的(de)(de)(de)(de)多方(fang)博(bo)(bo)弈，不斷以新的(de)(de)(de)(de)形式出(chu)(chu)現。隨著工(gong)業化、城市化進程的(de)(de)(de)(de)高速(su)推(tui)進，尤其(qi)是(shi)市場經濟體制的(de)(de)(de)(de)確立(li)，市場的(de)(de)(de)(de)力(li)量也逐漸顯現出(chu)(chu)來(lai)。正是(shi)市場對于鋼(gang)鐵的(de)(de)(de)(de)需求(qiu)，在一(yi)定程度上影響到了地(di)(di)(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)的(de)(de)(de)(de)行為，各(ge)地(di)(di)(di)(di)(di)“招商引資(zi)”與企(qi)業“跑馬圈地(di)(di)(di)(di)(di)”，地(di)(di)(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)和企(qi)業雙方(fang)聯手推(tui)動(dong)了投資(zi)熱潮的(de)(de)(de)(de)持續高漲。
“十五(wu)”時期(qi)（2001-2005）的(de)(de)最(zui)初兩年，國(guo)家對(dui)鋼(gang)鐵(tie)工業繼續實行(xing)“總量控制，結構調整(zheng)”的(de)(de)政(zheng)策。2001年11月，中(zhong)國(guo)正式加入世界貿易組織。在(zai)這(zhe)一特大利好的(de)(de)強力刺(ci)激下，出口和(he)投資突飛猛進，經濟高速(su)發展導致各種能源(yuan)全面緊缺(que)，其中(zhong)鋼(gang)鐵(tie)和(he)電力是當(dang)時最(zui)為(wei)緊俏的(de)(de)兩大物資。2002年全國(guo)鋼(gang)鐵(tie)行(xing)業的(de)(de)投資總額達(da)710億元，比上(shang)年增長45.9%，投資增速(su)開始(shi)出現強勁拉升的(de)(de)勢頭。
伴隨著(zhu)各地掀(xian)起(qi)的投資躍進浪潮，中央政府與地方政府，政府、市(shi)場(chang)和企業圍(wei)繞著(zhu)投資競賽(sai)、產能過(guo)剩和宏觀調控的博弈大(da)劇(ju)，一幕(mu)(mu)幕(mu)(mu)地上演，高潮迭起(qi)，精彩絕倫。
2003年10月，中(zhong)共(gong)十六屆三中(zhong)全會正式提(ti)出了科學發展觀(guan)，并在全國(guo)范圍內迅(xun)速(su)推開(kai)了一場聲勢浩大的市場整治(zhi)和宏觀(guan)調控(kong)運動。12月23日，國(guo)務(wu)院辦公廳(ting)下發[2003]103號文，即《國(guo)務(wu)院辦公廳(ting)轉發發展改革委等部門關于制止(zhi)鋼鐵電解鋁水(shui)泥(ni)行業盲目(mu)投資(zi)若干(gan)意(yi)見的通(tong)知》，要求(qiu)各地(di)運用多種手段，迅(xun)速(su)遏(e)制盲目(mu)投資(zi)、低水(shui)平(ping)重復建設的勢頭。